Работа с кипящим украинско-российским конфликтом

Главная внешнеполитическая проблема, которая встанет перед администрацией Трампа с самого начала, - это Украина и ее конфликт с Россией, в результате которого погибли почти 10 000 украинских и российских комбатантов и гражданских лиц. Урегулирование конфликта на Украине, скорее всего, станет предпосылкой для восстановления нормальной ситуации в американо-российских отношениях.

Февральское урегулирование в Минске 2015 года, которое должно было положить конец боевым действиям в восточной части Донбасса, еще не реализовано. Нет никаких признаков того, что Москва хочет урегулирования, очевидно, предпочитая «кипящий», а не «замороженный» конфликт, где она может увеличить или уменьшить давление на Киев и не дать стране вступить в союз с Западом путем объединения с европейцами. Союз (ЕС) и, как опасается Кремль, в конечном итоге, вступив в НАТО.

Политика США была сосредоточена на трех направлениях: помощь Украине; поддержка усилий Германии / Франции по достижению согласованного урегулирования войны на Донбассе; и поддержание давления на Кремль, в том числе путем сотрудничества с ЕС по поддержанию режима санкций, введенных в отношении России после незаконной аннексии Крыма Москвой в марте 2014 года и последующего насилия в восточном регионе Украины. Киев не имеет рычагов для изменения статуса Крыма и поставил вопрос на второй план. Дипломатический акцент делается на Донбассе и Минском соглашении.

В 2017 году поддержание дипломатического импульса вокруг Минска II станет особенно трудным. В Украине популярность президента Петра Порошенко уменьшается. Страна по-прежнему зависит от западных займов и помощи, и, следовательно, от (уже перегруженной) доброй воли западных правительств. Продолжающийся конфликт отвлекает украинское правительство от столь необходимых внутренних реформ, включая борьбу с культурой коррупции, которая пронизывает украинскую политику и экономику. В Европе ключевые избирательные округа подтолкнули к прекращению санкций ЕС, которые препятствуют торговым и деловым отношениям с Россией, хотя пока Германии удалось сохранить единую позицию ЕС.

Европейцы - как на уровне ЕС, так и на уровне государств-членов - являются критически важными участниками украинско-российского кризиса. В течение последних нескольких лет Вашингтон тесно координировал свою деятельность с Брюсселем и отдельными государствами-членами по вопросам политики в отношении Украины. ЕС поддержал кредиты Международного валютного фонда для Украины и предоставил дополнительную финансовую помощь Киеву наряду с Соединенными Штатами. Санкции ЕС в отношении России, хотя и не совпадают с санкциями, введенными Соединенными Штатами, безусловно, были более жесткими, чем ожидала Москва. ЕС принял более жесткие санкции после того, как сепаратистские силы использовали предоставленную Россией ракету, чтобы сбить 17-й рейс Малайзийских авиалиний, и в ответ на двуличные отрицания Москвой участия сепаратистов. Эти опровержения продолжались, несмотря на публикацию в сентябре 2016 года подробного отчета под руководством голландской следственной группы, основанного на кропотливом двухлетнем обзоре всех имеющихся доказательств.

Европейский политический цикл будет интенсивным в 2017 году. Перед французскими и немецкими лидерами стоят всеобщие выборы, как и их коллеги в Италии, Нидерландах и Чешской Республике. Антиевропейские партии получили места в европейских национальных ассамблеях и в парламенте ЕС, чему способствовала народная реакция против волны беженцев и мигрантов, желающих въехать. Российский президент Владимир Путин застопорился с тем, что Россия согласилась с Минским соглашением, ожидая, что эти события ослабят решимость Запада и позволят Москве более свободную руку в Украине.

Администрация Трампа должна с самого начала придерживаться текущего курса политики, но с целью внесения корректировок по мере изменения ситуации на Украине или политики в Москве. США должны:

• Настаивайте на том, чтобы Киев ускорил усилия по проведению реформ и, если это произойдет, будет работать с Европой, чтобы предложить большую помощь;
• Продолжить текущую военную помощь Украине и рассмотреть вопрос о предоставлении оборонительного оружия, в зависимости от обстоятельств на месте;
• Продолжать оказывать давление на Москву, чтобы она выполняла требования Минска II, одновременно сигнализируя о том, что российская реализация Минска II приведет к улучшению отношений с Западом;
• Будьте готовы вступить в переговорный процесс, если и когда появится реальная перспектива решения конфликта на Донбассе;
• Избегайте вытеснения Германии и Франции на переговорах и убедитесь, что Украина присутствует и представлена ​​в любых дополнительных дипломатических рамках; а также
• Продолжать политику непризнания Крымом незаконной аннексии Россией.

Последовательность положений Минска II в области безопасности и политики останется самым тяжелым моментом на переговорах в 2017 году. Россия обеспечивает руководство, оружие, финансирование и, в некоторых случаях, регулярные подразделения российской армии для поддержки сепаратистов. Он не показал никаких признаков того, что хочет, чтобы сепаратисты выполнили свои обязательства по Минску-2. Москва предпочитает использовать конфликт для дестабилизации Украины. Украинское правительство утверждает, что не следует ожидать реализации политических элементов Минска II до тех пор, пока Россия и сепаратисты не выполнят положения безопасности для прекращения огня и вывода тяжелых вооружений с линии соприкосновения. Однако, если положения безопасности будут выполнены, украинское правительство не будет иметь достаточной парламентской поддержки, чтобы передать конституционную поправку, передающую правительственные полномочия сепаратистским структурам Донбасса, в соответствии с Минским II. В целом, процесс имеет мало шансов на успех, если не произойдет существенного изменения в политике Кремля и улучшения политического потенциала Киева.

В свете тупика некоторые в Украине и США рекомендовали отказаться от Минского процесса. Это было бы неразумно. Нет очевидного дипломатического или политического инструмента для его замены. Стремительный вывод войск из Минска может привести к тому, что Украина столкнется с Россией один на один. Канцлер Германии Ангела Меркель и президент Франции Франсуа Олланд могут предпочесть не возобновлять переговоры в новом для них критическом году на внутренних выборах; и Соединенные Штаты не смогут заполнить дипломатический вакуум, учитывая отдельные требования Вашингтона договориться с Россией о Сирии. С Россией не может быть заключена «великая сделка», в которой будущее Украины обменивается на другие стратегические цели на Ближнем Востоке. Конфликт должен решаться на его собственных условиях, в контексте его собственных сложностей.

Члены делегаций во главе с президентом Франции Франсуа Олландом, канцлером Германии Ангелой Меркель, президентом России Владимиром Путиным и президентом Украины Петром Порошенко встречаются в Париже, Франция, 2 октября 2015 года. Во Франции проходит встреча с лидерами России, Германии и Украины. Париж для разговоров об Украине. РЕЙТЕР / Пресс-служба Президента Украины / Михайло Палинчак.

Когда в феврале 2015 года был завершен проект «Минск-II», первая итерация урегулирования путем переговоров, Минск-1, безвозвратно провалилась. В Вашингтоне шли серьезные дебаты о поставках смертоносного оружия Украине с целью помочь Киеву установить лучший баланс сил на поле боя на Донбассе и предотвратить дальнейшие нападения сепаратистов и России. Кремль хотел предотвратить перспективу вооружения Соединенных Штатов в одностороннем порядке украинскими военными. Таким образом, Путин превентивно попытался разорвать эту дискуссию, перейдя на дипломатический путь. Он договорился о новом Минском соглашении с Германией и Францией, в котором значительный упор делается на политические уступки со стороны Украины в дополнение к заключению еще одного прекращения огня. Инициативе Москвы во многом способствовал тот факт, что Германия выступила против вооружения Украины, опасаясь дальнейшей эскалации конфликта с Россией.

Минск-II - и настойчивое требование Германии о том, чтобы соглашение было полностью выполнено, прежде чем удастся ослабить санкции в отношении Москвы, - теперь является серьезным препятствием для интересов России. За последние два года западные санкции способствовали сокращению российской экономики в условиях низких цен на нефть. Они подорвали способность российского правительства и частного сектора занимать деньги на международных финансовых рынках и заблокировали новые иностранные инвестиции в производство, банковское дело и услуги. Хотя российское правительство приняло меры для корректировки, Москва по-прежнему обеспокоена тем, что продолжающиеся санкции приведут к долгосрочному экономическому застою.

Санкции, однако, не помешали России достичь своих целей в Украине. После аннексии Крыма Москва ясно дала понять, что считает Украину, а также другие бывшие советские республики частью своей сферы влияния. Он требует четкого признания со стороны США, ЕС и НАТО, что Украина и другие страны Восточной Европы и Евразии закрыты для членства в западных экономических, политических институтах и ​​институтах безопасности - если только по предварительному соглашению не было прямых переговоров с Москвой. Таким образом, Россия хочет помешать Украине выполнить условия соглашения об ассоциации и соглашения о свободной торговле, которые она подписала и ратифицировала с ЕС в 2014 году, что ускорило первоначальную конфронтацию, когда российские войска захватили Крым после Майданской революции. Москва также стремится откатить обязательство, принятое НАТО на саммите в Бухаресте в 2008 году, предоставить Украине возможность вступить в нее. Держать Украину в состоянии постоянного конфликта с ее международными границами под постоянным вопросом - это один из способов обеспечения того, чтобы Запад держал Киев на расстоянии вытянутой руки.

Вместо того, чтобы продолжать реализацию проекта «Минск-II», Москва сосредоточилась на различных способах ослабления поддержки режима санкций. Эти усилия включали в себя визиты президента России в такие страны, как Италия, Венгрия, Греция и Кипр, которые рассматриваются как потенциально поддающиеся отмене санкций; налаживание отношений с Турцией (которая не участвовала в первоначальных санкциях) и Японией (которая была частью санкций в качестве члена группы G-7 наряду с Канадой); взаимодействие с западными инвесторами, чей бизнес сократился из-за санкций; вопиющие усилия, направленные на то, чтобы побудить народные настроения в Европе против санкций с помощью российских телерадиокомпаний, радио, прессы и социальных сетей; и тактическая поддержка антиевропейских партий и их лидеров, таких как Национальный фронт во Франции, Альтернатива для Германии (AfD) и Партия независимости Соединенного Королевства (UKIP). Москва усердно работает над тем, чтобы сформировать повествование среди европейских политиков и населения, которое возлагает вину за конфликт на Донбассе и неспособность полностью осуществить Минск-2 на Киев, и сломать единство ЕС и трансатлантического единства в отношении санкций.

Канцлер Германии - самая влиятельная европейская политика, принимающая решения в отношении Украины и России. Меркель считает, что российская агрессия против Украины нарушает принципы международного права, которые лежат в основе европейского порядка безопасности, включая то, что государства не должны использовать военную силу для захвата территории у своих соседей. Высокопоставленные немецкие чиновники обычно называют Россию своей главной задачей во внешней политике и публично осуждают московские кампании по связям со СМИ и связям с общественностью, чтобы повлиять на внутреннюю политику Германии, а также на взаимодействие Кремля с политическими партиями.

Решение Великобритании покинуть ЕС значительно усложняет координацию европейской и американской политики. В соответствии с референдумом «Brexit», состоявшимся в июне 2016 года, британское правительство объявило в начале октября, что оно намерено инициировать процесс по статье 50, чтобы покинуть ЕС к концу марта 2017 года. Таким образом, Соединенное Королевство покинет центр ЕС. политические дебаты, в которых британская дипломатия сыграла решающую роль в укреплении решимости иметь дело с Россией (наряду с Данией, Польшей, Швецией и странами Балтии), а также по ряду других вопросов ЕС, касающихся внешней политики и безопасности. Только на Соединенное Королевство приходится 16 процентов ВВП ЕС. Он был основным получателем прямых иностранных инвестиций в ЕС, прежде всего в сектор товаров и услуг в лондонском Сити - области, имеющей большое значение для России. Без Великобритании у ЕС будет меньше экономического влияния на Москву.

Воздействие переговоров о Brexit, наряду с другими внутренними вопросами ЕС, такими как миграционный кризис и сохраняющаяся уязвимость еврозоны (чье самое слабое место в настоящее время, кажется, итальянская банковская система), будет доминировать на встречах на высшем уровне ЕС. У европейских лидеров будет меньше времени для серьезного обсуждения таких вопросов внешней политики ЕС, как Россия и Украина, а также меньше времени (и, возможно, меньше стимулов) для взаимодействия и координации с Соединенными Штатами.

Европейская торговля с Россией была примерно в 10 раз больше торговли между Россией и США. Санкции, включая контрсанкции, которые Москва наложила на европейские страны в качестве возмездия, оказали большее влияние на отдельные европейские экономики, такие как Франция, Германия, Греция, Венгрия и Италия, чем на Соединенные Штаты. В то время как Олланд тесно сотрудничал с Меркель в руководстве переговорным процессом в Минске, другие французские политики призвали к прекращению санкций ЕС, которые Брюссель в настоящее время пересматривает и обновляет каждые полгода. И на французских, и на немецких выборах Олланд и Меркель сталкиваются с противниками, которые почти наверняка будут стремиться принять более мягкую политику в отношении России и уменьшить поддержку Украины.

Если российские усилия увенчаются успехом, и санкции будут сняты без какого-либо существенного прогресса в реализации положений Минского соглашения о безопасности, доверие к Западу будет подорвано. Кремль будет чувствовать себя смелым, чтобы действовать аналогичным образом в других местах на постсоветском пространстве. Даже без дальнейших военных вмешательств Россия может предпринять ряд других тревожных действий: усиление нарушений европейского воздушного и морского пространства; спонсируемый государством взлом европейских политиков, политических партий и кремлевских критиков во время цикла выборов 2017 года; кибератаки против учреждений и критической инфраструктуры; и поощрение политического насилия со стороны отдельных групп в уязвимых государствах с недовольными группами меньшинств, таких как страны Балтии. Таким образом, для новой администрации США будет важно поддерживать параллельную поддержку санкций и процесса «Минск-II» в координации с ЕС, чтобы четко заявить, что действия России действительно имеют свою стоимость. Кроме того, администрация должна дать отпор московскому нарративу о том, что Киев виноват только в неудачной реализации Минска.

Тем не менее, Вашингтон должен признать, что Киев должен сделать больше для реформ, чтобы поддержать поддержку Запада. Украина не может себе позволить, чтобы у правительства после Майдана, как и у его предшественников после Оранжевой революции 2004 года, не было воли и возможностей для подлинной трансформации. Администрация Трампа должна оказать давление на украинское правительство, чтобы ускорить антикоррупционные усилия. Медлительность Киева в решении этой проблемы подрывает доверие населения в стране и за рубежом. Это повлечет за собой необходимость оказания помощи США и ЕС в зависимости от действий Украины и потребует скоординированных откровенных переговоров Вашингтона и Брюсселя, чтобы подтолкнуть киевское руководство к дальнейшим действиям, которым оно до сих пор сопротивлялось. Если Киев будет двигаться быстрее, Соединенные Штаты и ЕС должны рассмотреть вопрос о дополнительной финансовой и технической помощи.

Параллельно США должны продолжать оказывать Украине военную помощь. Нынешняя политика ограничивает поддержку США Украине несмертельной помощью, включая обучение для украинских вооруженных сил. Любые изменения в этой политике должны быть тесно скоординированы с Германией и другими партнерами по ЕС, учитывая их предыдущую решительную оппозицию предоставлению смертоносного оружия. В зависимости от обстоятельств на Донбассе и откликов Берлина Вашингтон может пожелать рассмотреть вопрос о предоставлении некоторых видов оборонительного оружия, такого как переносное противотанковое оружие.

Соединенные Штаты также должны работать в рамках НАТО, чтобы обеспечить полное выполнение решений, принятых на Варшавском саммите 2016 года, в целях укрепления военного потенциала альянса, особенно в Балтийском регионе. Заверение восточных союзников по НАТО будет важным элементом в укреплении доверия европейских государств к противодействию усилиям России по запугиванию правительств и населения с помощью масштабных военных учений и ядерных боевых действий. Хотя не исключено, что конфликт на Донбассе может обостриться или расшириться в 2017 году, комбинация санкций США и ЕС, развертывание НАТО в Польше и странах Балтии и продолжающееся взаимодействие НАТО с Украиной ясно дали понять Кремлю, что издержки такого курса может быть запретительным. В дополнение к продолжению этой политики, США и ЕС также должны будут вкладывать средства в политическую, экономическую и социальную устойчивость Европы. Вмешательство России в политическую и общественную динамику Запада гораздо менее объяснимо, гораздо дешевле и проще для Москвы и, возможно, наносит гораздо больший ущерб интересам США и ЕС, чем все военные маневры.

Крайне важно поддерживать тесную связь Европы с политикой США в 2017 году. Для поддержания трансатлантической координации необходимы регулярные консультации на высоком уровне с Берлином и другими государствами-членами ЕС. Соединенные Штаты не принимали непосредственного участия в переговорах в нормандском формате (между Францией, Германией, Украиной и Россией), которые поддерживают процесс «Минск-II». Однако, если появится перспектива нахождения урегулирования конфликта на Донбассе, основанного на этом процессе, и прямое участие США окажется полезным, Вашингтон должен попытаться вступить в переговоры. При этом Соединенные Штаты должны позаботиться о том, чтобы никто не вытеснил Германию или Францию ​​каким-либо образом и не попал в формат двусторонних или многосторонних переговоров с Россией, который ведется над головами украинцев или (других) европейцев.

Наконец, вполне возможно, что политика России в отношении Украины и Донбасса может развиваться. Политика США должна быть готова развиваться вместе с ней. Донбасс - это обширная территория с обнищавшим населением, разрушенной инфраструктурой и, к настоящему времени, глубоко разрушенной экономической базой, восстановление которой займет годы, если не десятилетия. Кремль проявил нулевой интерес к аннексии оккупированного региона, что повлекло бы за собой расходы, намного превышающие аннексию Крыма. Это говорит о том, что в какой-то момент Москва будет открыта для размещения с Киевом.

Ситуация с Крымом иная. Россия впитала Крым в существующие федеральные структуры, аннулировала свой автономный статус и включила полуостров в свои сентябрьские парламентские выборы. Трудно понять, как Киев может восстановить там украинский суверенитет. Запад не может и не должен мириться с применением силы Москвы для перекраивания границ. Соединенные Штаты и ЕС должны поддерживать скоординированную политику недопущения незаконного присоединения Крыма к России до тех пор, пока Крым не будет возвращен Украине или пока Киев добровольно не примет измененный статус полуострова. Это похоже на непризнание США и Европы статуса трех балтийских государств после того, как Москва насильственно включила их в состав Советского Союза в конце Второй мировой войны, и непризнание оккупированного Восточного Берлина в те же временные рамки. Как и политика непризнания Балтии, такой подход к Украине потребует терпения и настойчивости, пока не изменятся обстоятельства, чтобы добиться успеха.

Читайте больше в серии Брукингса Большие идеи для Америки »

Похожие